“住房保障是要解决中低收入家庭住房困难问题，而不是为其提供产权保障。所以，基本住房保障法的立法目的应该是‘住有所居’，而不是‘居者有其屋’。”
近日，清华大学法学院副院长、清华大学房地产法研究中心主任申卫星教授就基本住房保障法的立法原则和住房保障功能等问题接受了《中国建设报·中国住房》记者的采访。
自2008年住房保障法列入第11届全国人大立法规划后，申卫星深度参与了相关法案的草拟和讨论。“在这项法律完成立法程序前，还有充分的时间来讨论其具体构成。”申卫星说，当前立法过程中的争论主要集中在“保障究竟要达到什么样的程度”、“是大保障还是小保障”等。
保障谁？
中国住房：我国住房保障立法的动因是什么？
申卫星：基本住房保障法的立法定位，就是作为市场经济的纠偏机制和社会保障制度的重要组成部分。一方面，市场经济遵循价值规律开展竞争，但往往有些群体在竞争中会处于不利的地位，这就需要建立相应的社会保障制度来保障他们的基本权益。另一方面，和医疗、保险等基本的公共服务体系一样，必须建立住房保障体系，保障社会中低收入家庭的居住权益。基本住房保障是社会保障制度的组成部分，与资本市场的运作环境关联不大，完全不同于商品房的运作方式。
过度的商品房市场化导致城镇中低收入家庭无力自行解决住房困难，这是导致了中国政府要制定基本住房保障法的最主要原因。
2003年之后中国房地产业快速发展，市场化程度迅速加快，使得住房供给完全取决于市场，不管是有钱的还是没钱的，都到市场上去满足自己居住的需求，无形中放大了人们对住房的需求，直接推动了住房价格快速增长。
现在我们面临的问题，就是如何实现“市场的归市场，市长的归市长”。实际上中国的住房有两块，一块是商品房市场，一块是保障房市场，这两块面向对象不同，功能定位也不同。
中国住房：与基本住房保障法的名称相关，在“十二五”规划中也明确提出“基本保障”的理念，应该如何理解？
申卫星：之所以冠以“基本”二字，主要目的就是强调，这项立法在功能上是重点保障中低收入家庭的居住权益。
这体现了基本住房保障法的一个立法原则，应该是“住有所居”，而不是“居者有其屋”。住房保障立法就是要解决中低收入家庭的住房困难问题，而不应该是给一个产权的保障。
过去，经济适用房是主要的保障形式，在实施过程中暴露出了种种问题，主要原因就是搞错了保障对象。用经济适用房来满足人们居住需求，希望通过这种住房保障制度使每个人都获得产权，不应该忽视的是，产权是一种投资行为，投资行为应该到商品房市场上去完成。
如何保障？
中国住房：从当前的保障房建设实践看，保障房种类比较多。住房保障立法对这一情况有何考虑？
申卫星：目前，在住房保障方面是分层次实现广覆盖，主要是区别不同收入家庭，采用廉租房、公共租赁房、经济适用房、两限房等多种形式，以及通过公积金和财政税收等配套政策支持，以实现对城镇居民住房保障比较广泛的覆盖。“广覆盖”还有一个层面应该重视，就是针对农村的五保户和危房改造，推动住房保障的覆盖面从城镇扩展到城乡。
“保基本、广覆盖、分层次”是基本住房保障立法的另一个基本原则。其中，“保基本”是重点，中低收入家庭是基本保障人群，在保障性住房设计中要满足其基本的居住需求，同时要综合运用规划设计手段防止出现“贫民窟”现象。
中国住房：“十二五”规划提出“重点发展公共租赁住房”，立法中如何区别对待配租和配售等不同的保障方式？
申卫星：在配租和配售两种方式中，应该以租为主，租售并举。应该控制经济适用房的建设量，主要以配租形式满足中低收入家庭“住有所居”的基本需求。
在配租形式方面，应该大力发展公租房。公租房不同于经济适用房，使用者不拥有产权，可以抑制投资；同时，与廉租房相比租金水平更高，可以相应减轻地方政府负担。
中国住房：按照相关政策，公租房应该覆盖三类人群，包括中等偏低收入住房困难家庭、新就业职工和有稳定工作的进城务工人员。但是，尤其是农民工的居住保障现状与政策还有较大差距，在立法中怎样考虑这部分保障对象？
申卫星：为低收入家庭提供配租福利，是作为社会保障的一部分，主要配租对象包括农民工、城市中低收入家庭和新入职的人群。
如何解决农民工的住房保障问题？在立法讨论中都认为他们是最应该保障的对象之一，主要障碍在于他们没有城镇户口，就存在有没有向城市政府纳税的问题，毕竟公租房要求地方政府出资建设。如果允许没有户口的人租住，会不会有很多人到北京上海来申请公租房？这是主要的障碍所在。
我们建议，如果在一个城市工作达到一定时间，或者纳税达到一定时间，即便没有户口，也应该允许申请廉租房和公租房。
也要关注新入职职工，大学刚毕业，收入并不低，但没有住房，购买商品房很困难，这就是所谓夹心层。针对这部分保障对象，既要考虑其收入，也要考虑其住房面积，从而解决夹心层的基本居住问题。
叫停经济适用房？
中国住房：在保障住房立法中，如何规范经济适用房的发展？
申卫星：我们并不主张完全否定配售的保障方式，但是要限制这种保障房的产权，以压缩其投资和投机的空间。
经济适用房在过去已经暴露出来的种种问题，主要是投机和投资所诱发的。而两限房比经济适用房的保障对象更为宽泛。如何区隔购买经济适用房和购买两限房的人群？差别很小的情况下，政府去调查申购对象是否属于受保障的对象，将是一个很大的成本。另外也同样会诱发道德风险，弄虚作假，最主要的还是投资投机问题。
针对经济适用房，清华大学法学院有一个基本观点，主张在其产权设计方面采取共有产权模式。
由于是在政府未收取土地出让金的土地上建设，经济适用房的房地产在物权意义上实际对应两个“物”，房产和地产，房子与其占用的相应土地共同构成一个财产。所以其产权应该由国家或者地方政府和购买人共同持有。
这种共有产权模式的好处在于，如果这样的房地产上市交易，政府可以按比例提取房地产价格上涨部分的收益，这就会使有些想通过购买经济适用房获得投资利润的人望而却步，使经济适用房配给到真正需要保障的对象身上，实现保障的功能。
中国住房：共有产权模式跟现行物权法之间、和侵权责任法之间有没有冲突？比如住户房里的花盆坠落伤及行人，政府作为共同产权人要不要承担责任？这种产权如何继承？在小区物业管理中如何行使投票权？
申卫星：这些问题基本都已经解决了。侵权责任不追究所有者，而是追究管理者和使用者，政府虽然共有，但并不居住，显然不应该承担这个责任。小区投票权的分配，也可以由政府委托居住者投票，也免除政府的负担。此外，在物业费用等问题上，购房人虽然只是产权共有人，但是事实上占有全部房屋，所以谁使用谁付费，作为共同产权人的政府并不承担相关付费。
只是在将来房屋出让的时候，政府按比例收取其增值收益，这样就可以彻底打消通过经济适用房来投资的这部分需求，从而使经济适用房惠及需要保障的对象。
可以寄望于市场吗？
中国住房：有学者提出建设保障房也要引入市场机制，相关用地出让也应该进入招拍挂市场。你怎么看待这一观点？
申卫星：我一再强调住房保障跟商品房市场不同，需要地方政府承担起重要的社会保障的职能。不能寄希望于允许其对保障房建设用地“招拍挂”出让，以增加地方财政收入，来刺激和激励地方推动住房保障工作。
首先，土地“招拍挂”走向市场之后，土地出让金部分就占了很大的成本，将来不管是经济适用房，还是廉租房、公共租赁房，其售价或者租金的确定，在这么高的成本上怎么可能实现其社会保障功能？
其次，保障房本身就不是一个商业运作的机制，而是一个社会保障制度，包括医疗保障、养老保障和住房保障这三大保障一起在做市场经济的扫尾工作，是一个市场经济的纠偏机制。
从这个角度看，主要承担责任的是国家。当然在法律起草当中也有一句话，鼓励社会资本，动员社会资本参与保障性住房的建设，但主要承担这个责任的是中央和地方政府。
特别是针对地方政府，在基本住房保障法讨论稿中也确定了一些硬性要求，要求到县区、社区一级设立相应的经办机构，确保实现将来申请人信息统计、申请程序审批以及退出，这都体现了国家保障的原则。
中国住房：北京正在试点在集体土地上建设公租房，对此你有何评价？
申卫星：这是一个很好的模式。公租房的租金收益归集体支配，使农民利益得到非常大的满足。更为重要的是，这种模式在出租对象上并不考虑其是否有北京户口，解决了一部分进城农民工的居住需求。
“住房保障是要解决中低收入家庭住房困难问题，而不是为其提供产权保障。所以，基本住房保障法的立法目的应该是‘住有所居’，而不是‘居者有其屋’。”
近日，清华大学法学院副院长、清华大学房地产法研究中心主任申卫星教授就基本住房保障法的立法原则和住房保障功能等问题接受了《中国建设报·中国住房》记者的采访。
自2008年住房保障法列入第11届全国人大立法规划后，申卫星深度参与了相关法案的草拟和讨论。“在这项法律完成立法程序前，还有充分的时间来讨论其具体构成。”申卫星说，当前立法过程中的争论主要集中在“保障究竟要达到什么样的程度”、“是大保障还是小保障”等。
保障谁？
中国住房：我国住房保障立法的动因是什么？
申卫星：基本住房保障法的立法定位，就是作为市场经济的纠偏机制和社会保障制度的重要组成部分。一方面，市场经济遵循价值规律开展竞争，但往往有些群体在竞争中会处于不利的地位，这就需要建立相应的社会保障制度来保障他们的基本权益。另一方面，和医疗、保险等基本的公共服务体系一样，必须建立住房保障体系，保障社会中低收入家庭的居住权益。基本住房保障是社会保障制度的组成部分，与资本市场的运作环境关联不大，完全不同于商品房的运作方式。
过度的商品房市场化导致城镇中低收入家庭无力自行解决住房困难，这是导致了中国政府要制定基本住房保障法的最主要原因。
2003年之后中国房地产业快速发展，市场化程度迅速加快，使得住房供给完全取决于市场，不管是有钱的还是没钱的，都到市场上去满足自己居住的需求，无形中放大了人们对住房的需求，直接推动了住房价格快速增长。
现在我们面临的问题，就是如何实现“市场的归市场，市长的归市长”。实际上中国的住房有两块，一块是商品房市场，一块是保障房市场，这两块面向对象不同，功能定位也不同。
中国住房：与基本住房保障法的名称相关，在“十二五”规划中也明确提出“基本保障”的理念，应该如何理解？
申卫星：之所以冠以“基本”二字，主要目的就是强调，这项立法在功能上是重点保障中低收入家庭的居住权益。
这体现了基本住房保障法的一个立法原则，应该是“住有所居”，而不是“居者有其屋”。住房保障立法就是要解决中低收入家庭的住房困难问题，而不应该是给一个产权的保障。
过去，经济适用房是主要的保障形式，在实施过程中暴露出了种种问题，主要原因就是搞错了保障对象。用经济适用房来满足人们居住需求，希望通过这种住房保障制度使每个人都获得产权，不应该忽视的是，产权是一种投资行为，投资行为应该到商品房市场上去完成。
如何保障？
中国住房：从当前的保障房建设实践看，保障房种类比较多。住房保障立法对这一情况有何考虑？
申卫星：目前，在住房保障方面是分层次实现广覆盖，主要是区别不同收入家庭，采用廉租房、公共租赁房、经济适用房、两限房等多种形式，以及通过公积金和财政税收等配套政策支持，以实现对城镇居民住房保障比较广泛的覆盖。“广覆盖”还有一个层面应该重视，就是针对农村的五保户和危房改造，推动住房保障的覆盖面从城镇扩展到城乡。
“保基本、广覆盖、分层次”是基本住房保障立法的另一个基本原则。其中，“保基本”是重点，中低收入家庭是基本保障人群，在保障性住房设计中要满足其基本的居住需求，同时要综合运用规划设计手段防止出现“贫民窟”现象。
中国住房：“十二五”规划提出“重点发展公共租赁住房”，立法中如何区别对待配租和配售等不同的保障方式？
申卫星：在配租和配售两种方式中，应该以租为主，租售并举。应该控制经济适用房的建设量，主要以配租形式满足中低收入家庭“住有所居”的基本需求。
在配租形式方面，应该大力发展公租房。公租房不同于经济适用房，使用者不拥有产权，可以抑制投资；同时，与廉租房相比租金水平更高，可以相应减轻地方政府负担。
中国住房：按照相关政策，公租房应该覆盖三类人群，包括中等偏低收入住房困难家庭、新就业职工和有稳定工作的进城务工人员。但是，尤其是农民工的居住保障现状与政策还有较大差距，在立法中怎样考虑这部分保障对象？
申卫星：为低收入家庭提供配租福利，是作为社会保障的一部分，主要配租对象包括农民工、城市中低收入家庭和新入职的人群。
如何解决农民工的住房保障问题？在立法讨论中都认为他们是最应该保障的对象之一，主要障碍在于他们没有城镇户口，就存在有没有向城市政府纳税的问题，毕竟公租房要求地方政府出资建设。如果允许没有户口的人租住，会不会有很多人到北京上海来申请公租房？这是主要的障碍所在。
我们建议，如果在一个城市工作达到一定时间，或者纳税达到一定时间，即便没有户口，也应该允许申请廉租房和公租房。
也要关注新入职职工，大学刚毕业，收入并不低，但没有住房，购买商品房很困难，这就是所谓夹心层。针对这部分保障对象，既要考虑其收入，也要考虑其住房面积，从而解决夹心层的基本居住问题。
叫停经济适用房？
中国住房：在保障住房立法中，如何规范经济适用房的发展？
申卫星：我们并不主张完全否定配售的保障方式，但是要限制这种保障房的产权，以压缩其投资和投机的空间。
经济适用房在过去已经暴露出来的种种问题，主要是投机和投资所诱发的。而两限房比经济适用房的保障对象更为宽泛。如何区隔购买经济适用房和购买两限房的人群？差别很小的情况下，政府去调查申购对象是否属于受保障的对象，将是一个很大的成本。另外也同样会诱发道德风险，弄虚作假，最主要的还是投资投机问题。
针对经济适用房，清华大学法学院有一个基本观点，主张在其产权设计方面采取共有产权模式。
由于是在政府未收取土地出让金的土地上建设，经济适用房的房地产在物权意义上实际对应两个“物”，房产和地产，房子与其占用的相应土地共同构成一个财产。所以其产权应该由国家或者地方政府和购买人共同持有。
这种共有产权模式的好处在于，如果这样的房地产上市交易，政府可以按比例提取房地产价格上涨部分的收益，这就会使有些想通过购买经济适用房获得投资利润的人望而却步，使经济适用房配给到真正需要保障的对象身上，实现保障的功能。
中国住房：共有产权模式跟现行物权法之间、和侵权责任法之间有没有冲突？比如住户房里的花盆坠落伤及行人，政府作为共同产权人要不要承担责任？这种产权如何继承？在小区物业管理中如何行使投票权？
申卫星：这些问题基本都已经解决了。侵权责任不追究所有者，而是追究管理者和使用者，政府虽然共有，但并不居住，显然不应该承担这个责任。小区投票权的分配，也可以由政府委托居住者投票，也免除政府的负担。此外，在物业费用等问题上，购房人虽然只是产权共有人，但是事实上占有全部房屋，所以谁使用谁付费，作为共同产权人的政府并不承担相关付费。
只是在将来房屋出让的时候，政府按比例收取其增值收益，这样就可以彻底打消通过经济适用房来投资的这部分需求，从而使经济适用房惠及需要保障的对象。
可以寄望于市场吗？
中国住房：有学者提出建设保障房也要引入市场机制，相关用地出让也应该进入招拍挂市场。你怎么看待这一观点？
申卫星：我一再强调住房保障跟商品房市场不同，需要地方政府承担起重要的社会保障的职能。不能寄希望于允许其对保障房建设用地“招拍挂”出让，以增加地方财政收入，来刺激和激励地方推动住房保障工作。
首先，土地“招拍挂”走向市场之后，土地出让金部分就占了很大的成本，将来不管是经济适用房，还是廉租房、公共租赁房，其售价或者租金的确定，在这么高的成本上怎么可能实现其社会保障功能？
其次，保障房本身就不是一个商业运作的机制，而是一个社会保障制度，包括医疗保障、养老保障和住房保障这三大保障一起在做市场经济的扫尾工作，是一个市场经济的纠偏机制。
从这个角度看，主要承担责任的是国家。当然在法律起草当中也有一句话，鼓励社会资本，动员社会资本参与保障性住房的建设，但主要承担这个责任的是中央和地方政府。
特别是针对地方政府，在基本住房保障法讨论稿中也确定了一些硬性要求，要求到县区、社区一级设立相应的经办机构，确保实现将来申请人信息统计、申请程序审批以及退出，这都体现了国家保障的原则。
中国住房：北京正在试点在集体土地上建设公租房，对此你有何评价？
申卫星：这是一个很好的模式。公租房的租金收益归集体支配，使农民利益得到非常大的满足。更为重要的是，这种模式在出租对象上并不考虑其是否有北京户口，解决了一部分进城农民工的居住需求。